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編者按：2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）發(fā)布，投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路等項目被列為“積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與”的項目，不強制要求民營企業(yè)在PPP項目公司具體持股比例。除此類項目外，其他收費公路項目需滿足“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”。PPP新機制發(fā)布近兩年來，各地陸續(xù)出臺對“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”收費公路項目量化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。本研究系統(tǒng)梳理截至2025年9月底全國各地已正式發(fā)布的全部官方標(biāo)準(zhǔn)，基于投資規(guī)模與建設(shè)難度兩個維度開展比較分析。各地出臺的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是PPP新機制下地方政府精細(xì)化、差異化治理的具體實踐，為市場主體提供了投資指引，同時成為觀察區(qū)域基建重點與政策導(dǎo)向的重要窗口。本文是PPP新機制觀察系列研究：收費公路“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的第二部分，分析“建設(shè)難度高”的具體界定標(biāo)準(zhǔn)以及闡述“投資規(guī)模大”與“建設(shè)難度高”綜合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，供業(yè)界同仁參考。

“PPP新機制觀察”系列研究

收費公路“建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

郭艷鑫 張雪飛 伍迪

摘要：本研究系統(tǒng)梳理截至2025年9月底全國各地已正式發(fā)布的“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”收費公路項目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，研究發(fā)現(xiàn)，在“建設(shè)難度高”方面，許多地方的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)充分參考了國家有關(guān)規(guī)范，也深度融合了地域特征，如西南地區(qū)強調(diào)橋隧比，西北地區(qū)側(cè)重山嶺重丘區(qū)里程等，本文為理解地方PPP治理邏輯、區(qū)域差異及政策協(xié)同提供了實踐依據(jù)。

關(guān)鍵詞：PPP；特許經(jīng)營；新機制；收費公路；投資規(guī)模大；建設(shè)難度高；認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；區(qū)域差異

2023年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），標(biāo)志著我國政府和社會資本合作（PPP）事業(yè)邁入全新發(fā)展階段。PPP新機制明確三大核心導(dǎo)向，即社會資本優(yōu)先選擇民營企業(yè)、回報機制聚焦使用者付費、實施模式全部采用特許經(jīng)營。其中，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，既是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的關(guān)鍵舉措，也是引導(dǎo)市場回歸PPP初衷本源、進一步調(diào)動民間投資積極性的重要抓手。

《指導(dǎo)意見》明確，“最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目”，這一要求既契合我國引入PPP模式的初衷，也順應(yīng)了當(dāng)前激發(fā)民間資本投資活力的客觀需求。同時，考慮到國有企業(yè)是我國市場主體的重要組成部分，《指導(dǎo)意見》并未對國有企業(yè)參與PPP項目采取“一刀切”式禁止，而是制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）。該《清單》依據(jù)市場化程度、公共屬性強弱、是否具備自然壟斷性等特征，對新建（含改擴建）項目進行分類設(shè)置民營企業(yè)參與要求，將“屬于市場的還給市場”，充分體現(xiàn)新機制在兼顧PPP項目公益性的同時、最大化釋放市場效率的政策導(dǎo)向。具體而言，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具備自然壟斷屬性的項目，需積極創(chuàng)造條件支持民營企業(yè)參與。

值得關(guān)注的是，《清單》對收費公路項目的分類較為特殊：不符合“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”情形的收費公路項目，歸為“關(guān)系國計民生、公共屬性較強”的第二類項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的收費公路等項目，則歸為第三類項目，需通過積極創(chuàng)造條件支持民營企業(yè)參與，但未強制要求民營企業(yè)參股比例。

為明確“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的認(rèn)定邊界，部分地區(qū)陸續(xù)公開發(fā)布收費公路項目量化認(rèn)定細(xì)則。截至2025年9月底，全國已有19個省級行政區(qū)和計劃單列市出臺了收費公路“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)），不同區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)既存在差異也具備共性。本文聚焦各地出臺的相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)開展研究，并重點關(guān)注“建設(shè)難度高”維度的指標(biāo)，形成若干思考，旨在為業(yè)界提供參考借鑒。

一、“建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

（一）基本信息

整體來看，在“建設(shè)難度高”的認(rèn)定上，各地采用的建設(shè)難度指標(biāo)可歸納為八大類：特大橋、特長隧道、橋隧比、復(fù)雜地質(zhì)條件、山嶺重丘區(qū)里程、特殊工程結(jié)構(gòu)、復(fù)雜樞紐立交、高速公路改擴建，形成 “基礎(chǔ)性指標(biāo)為核心、工程難度指標(biāo)為支撐、地域特色指標(biāo)為補充” 的綜合性認(rèn)定體系，各地“建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具體如表1所示。

表1 各地“建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

注：（1）數(shù)據(jù)截至2025年9月30日，數(shù)據(jù)來源各省交通運輸廳官網(wǎng)。（2）山西省于2025年7月25日發(fā)布公開征求《山西省特許經(jīng)營收費公路項目“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》意見的通知，但截至9月底未見正式公開發(fā)布，因此未列入表中。（3）黑龍江省于2025年9月8日發(fā)布公開征求《黑龍江省“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”收費公路項目暫行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》意見的通知，但截至9月底未見正式公開發(fā)布，因此未列入表中。

其中，一是特大橋與特長隧道成通用指標(biāo)，橋梁與隧道作為衡量工程規(guī)模的核心指標(biāo)，被19個省市全部納入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋率100%，是唯一實現(xiàn)“全覆蓋”的指標(biāo)類型，體現(xiàn)其在難度認(rèn)定中的基礎(chǔ)性地位。

二是與工程難度關(guān)聯(lián)指標(biāo)，聚焦工程技術(shù)難度與施工復(fù)雜度，涵蓋4類細(xì)分指標(biāo)，分別是橋隧比、復(fù)雜樞紐立交、復(fù)雜地質(zhì)條件與特殊工程結(jié)構(gòu)/工藝，覆蓋數(shù)量與占比差異顯著。10個省市將橋隧比納入“建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量占比52.6%，是工程難度關(guān)聯(lián)指標(biāo)中覆蓋最廣的類型。9個省市考慮了復(fù)雜樞紐立交，數(shù)量占比47.4%。6個省市將復(fù)雜地質(zhì)條件納入，數(shù)量占比31.6%，主要適配地質(zhì)復(fù)雜區(qū)域工程需求。6個省市將特殊工程結(jié)構(gòu)/工藝納入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量占比31.6%，聚焦非常規(guī)結(jié)構(gòu)與施工技術(shù)。

三是地域特色指標(biāo)，適配本地地形與交通需求，覆蓋度相對較低，但針對性較強。3個西北省份（甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)）將西北山嶺重丘區(qū)里程納入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量占比15.8%。遼寧省、河南省、湖南省將高速公路新建或改擴建納入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量占比15.8%。

下面對各地“建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)所涉及的指標(biāo)進行分類分析，各省份“建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)分類如圖1所示。

數(shù)據(jù)來源：作者整理

圖1 各省份“建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)分類

為深入拆解19個省級行政區(qū)和計劃單列市已發(fā)布的“建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)特征，下文將圍繞八個具體指標(biāo)展開專項分析。所有數(shù)據(jù)均以各地2024-2025年發(fā)布的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為核心來源，通過精準(zhǔn)統(tǒng)計指標(biāo)覆蓋省市數(shù)量與占比，結(jié)合數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性與地域適配性考量，逐一解讀指標(biāo)內(nèi)涵與制定邏輯，進一步明晰各省份標(biāo)準(zhǔn)差異化背后的工程需求與地域特色關(guān)聯(lián)。

（二）特大橋

依據(jù)《公路橋梁涵洞設(shè)計通用規(guī)范》（JTG-D60）“多孔跨徑總長＞1000米或單孔跨徑＞150米”的基準(zhǔn)，19省市中16省市直接采用該標(biāo)準(zhǔn)，大連市、遼寧省、甘肅省、江西省、貴州省、新疆維吾爾自治區(qū)、河南省、河北省、陜西省、海南省、天津市、寧夏回族自治區(qū)、安徽省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、重慶市，數(shù)量占比84.2%；四川省、湖南省微調(diào)，將單孔跨徑達(dá)到200米及以上作為標(biāo)準(zhǔn)。大連市、遼寧省、四川省、湖南省、江西省、新疆維吾爾自治區(qū)、陜西省、寧夏回族自治區(qū)額外補充“墩高80米或100米以上”、“涉水施工10米以上”等條件作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。湖北省基于本地重大工程需求，將“或單孔跨徑250米以上的拱橋，或單孔跨徑500米以上的斜拉橋（或懸索橋），或跨長江漢江的橋梁”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，適配跨?？绾?、復(fù)雜地形施工需求。特大橋指標(biāo)整體呈現(xiàn)“規(guī)范為基、地域補增”的特征，既保障標(biāo)準(zhǔn)通用性，又貼合地方工程實際。

（三）特長隧道

依據(jù)《公路隧道設(shè)計規(guī)范》（JTG3370.1-2018）特長隧道為“長度＞3000米”的核心標(biāo)準(zhǔn)，10省市直接沿用，占比52.6%。內(nèi)蒙古自治區(qū)因本地隧道多穿越平緩地形，以長隧道＞1000米適配需求。大連市、遼寧省、江西省、新疆維吾爾自治區(qū)、陜西省、湖南省、重慶市補充“單洞3車道及以上”斷面要求可替代長度要求，兼顧通行能力。遼寧省、江西省、陜西省、山東省同時補充穿越地質(zhì)條件復(fù)雜（高應(yīng)力、巖溶、水體等）的隧道可替代長度或斷面的要求，體現(xiàn)對地質(zhì)復(fù)雜區(qū)域工程難度的考量。重慶市補充了“包含巖溶、高瓦斯、高地應(yīng)力、軟巖大變形等不良地質(zhì)條件且長度不小于1000米的獨立隧道”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。湖南省要求“含特長隧道（長度超過3000米）且存在深埋富水或巖溶強發(fā)育地段或單洞三車道及以上”可認(rèn)定為“建設(shè)難度高”。四川省特別指出“項目包含長度達(dá)到5000米及以上的隧道單體工程，或包含巖溶、高瓦斯、高地應(yīng)力、軟巖大變形等不良地質(zhì)條件且長度不小于1000米的隧道單體工程的”可認(rèn)定達(dá)到“建設(shè)難度高”標(biāo)準(zhǔn)。

（四）橋隧比

交通運輸部《公路建設(shè)項目可行性研究報告編制辦法》文件中明確要求，在可行性研究報告和初步設(shè)計文件中，必須包含“橋梁隧道比例（橋隧比）”這一項，并作為項目主要技術(shù)指標(biāo)進行詳細(xì)闡述。各省市相關(guān)政策制定依據(jù)交通運輸部的管理框架，結(jié)合本地區(qū)的地理特征、財政能力和項目管理需求，制定出具體的橋隧比量化標(biāo)準(zhǔn)。10個省市的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)考慮橋隧比，分別為大連市、湖北省、四川省、貴州省、河南省、陜西省、海南省、天津市、山東省、重慶市，數(shù)量占比52.6%。各省市根據(jù)建設(shè)需求設(shè)定差異化閾值：新建項目中，大連市、四川省、貴州省以40%為橋隧比閾值；重慶市、陜西省以35%為橋隧比閾值；湖北省、河南省、天津市以30%為橋隧比閾值；海南省、山東省以20%為橋隧比閾值。改擴建項目更注重可行性，重慶市、四川省、貴州省將改擴建項目的橋隧比閾值降至17.5%-20%，體現(xiàn)“新建從嚴(yán)、改擴建從實”的邏輯；其他省份則未對改擴建項目做調(diào)整。

（五）復(fù)雜樞紐立交

《公路工程建設(shè)項目概算預(yù)算編制辦法》（JTG3830-2018）第一章《總則》1.0.6規(guī)定：復(fù)雜公路工程應(yīng)符合下列條件之一：技術(shù)特別復(fù)雜、專業(yè)性強的特大互通式立體交叉。共有9個省市對復(fù)雜樞紐立交進行了規(guī)定，分別為四川省、甘肅省、貴州省、新疆維吾爾自治區(qū)、陜西省、湖南省、天津市、寧夏回族自治區(qū)、重慶市。復(fù)雜樞紐立交的核心定義為“四岔及以上、五岔及以上或地下立交”（排除普通樞紐立交）。四川省、陜西省、重慶市明確“五岔及以上”為標(biāo)準(zhǔn)，甘肅省、貴州省、湖南省、天津市、寧夏回族自治區(qū)以“四岔及以上”為基準(zhǔn)，湖南省還額外納入“地下立交”，適配城市密集路網(wǎng)的互通需求。新疆維吾爾自治區(qū)將“含樞紐立交”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，無岔數(shù)要求。

（六）復(fù)雜地質(zhì)條件

《復(fù)雜地質(zhì)條件下鐵路建設(shè)安全風(fēng)險防范若干措施》第一條明確規(guī)定：“在巖溶、采空區(qū)、有害氣體、高地應(yīng)力等重大不良地質(zhì)地段，以及線路經(jīng)過環(huán)境敏感區(qū)、人口密集區(qū)、重要建（構(gòu)）筑物鄰近區(qū)等，必須加強地質(zhì)勘察和施工地質(zhì)工作?！蔽髂系貐^(qū)（四川省、貴州省、重慶市）、中南地區(qū)（湖南?。⑽鞅钡貐^(qū)（陜西?。|北地區(qū)（遼寧?。┲攸c關(guān)注“巖溶、高瓦斯、高地應(yīng)力、軟巖大變形”，遼寧省額外提及“煤層、采空區(qū)”，針對性解決地質(zhì)風(fēng)險對工程難度的影響，是“地質(zhì)決定難度”的直接體現(xiàn)。

（七）特殊工程結(jié)構(gòu)/工藝

特殊施工工藝（轉(zhuǎn)體施工、頂進法）：《公路橋梁轉(zhuǎn)體施工技術(shù)規(guī)范》（JTG/T3365-2020）對橋梁轉(zhuǎn)體到設(shè)計位置后的平面和高程誤差，給出了毫米級的允許偏差?！豆窐蛄喉斖剖┕ぜ夹g(shù)規(guī)范》（JTG/T3364-2019）規(guī)定了頂推設(shè)備的性能、以及永久和臨時支座上的滑道材料的摩擦系數(shù)有嚴(yán)格要求。

特殊/超大跨徑橋梁（單孔>500m斜拉橋/懸索橋等）：《公路斜拉橋設(shè)計規(guī)范》（JTG3365-2020）對于跨徑大于400米的斜拉橋，強制要求必須進行風(fēng)洞試驗，《公路懸索橋設(shè)計規(guī)范》（JTG3366-2019）也規(guī)定了需要對主纜和錨碇的極端可靠性、空氣動力學(xué)穩(wěn)定性的極致要求以及復(fù)雜的幾何非線性計算。

跨長江漢江橋梁：《內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)》（GB50139）規(guī)定確保通航凈空滿足要求，并接受長江航務(wù)管理局等海事部門的嚴(yán)格審查。

合并建設(shè)項目（公鐵、公軌、與城市道路合并）：需要同時遵循公路（JTG系列）、鐵路（TB系列）、市政（CJJ系列）的多套規(guī)范體系。工程法規(guī)支撐體現(xiàn)在其跨行業(yè)協(xié)調(diào)的復(fù)雜性上。

關(guān)于特殊工程方面，共有6個省市使用了相關(guān)指標(biāo)作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，分別為四川省、江西省、陜西省、湖南省、山東省、重慶市。具體包括：公鐵/公軌兩用橋隧（山東?。?、轉(zhuǎn)體施工/頂進法施工（陜西省、湖南省）、合并建設(shè)復(fù)雜橋隧（四川省、陜西省、重慶市）、跨越干線鐵路或下穿鐵路路基（江西?。牡赜蚍植紒砜?，此類指標(biāo)多集中于交通網(wǎng)絡(luò)密集、工程建設(shè)環(huán)境復(fù)雜的區(qū)域——如山東省作為東部交通樞紐，需通過公鐵兩用設(shè)施提升運輸效率；陜西省、重慶市地處西南與西北銜接帶，復(fù)雜地形倒逼合并建設(shè)技術(shù)應(yīng)用；湖南省、江西省則因路網(wǎng)與鐵路干線交叉密集，轉(zhuǎn)體施工、下穿鐵路等工藝成為必要選擇，充分體現(xiàn)指標(biāo)與區(qū)域工程需求的技術(shù)適配性。

（八）山嶺重丘區(qū)里程

《公路工程建設(shè)項目概算預(yù)算編制辦法》（JTG3830-2018）對公路工程復(fù)雜程度進行了定義：山嶺重丘區(qū)里程大于15km或平原微丘區(qū)里程大于25km。三個省份，分別為新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)，關(guān)于山嶺重丘區(qū)里程做出了相關(guān)規(guī)定，核心標(biāo)準(zhǔn)為“山嶺重丘區(qū)里程＞15km”，同時新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅省補充“平原微丘區(qū)里程＞50km或25km”，適配西北多山地、長里程公路的建設(shè)特點，以里程規(guī)模反映地形帶來的施工難度。

（九）高速公路新建/改擴建項目

《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTGB01-2014）明確了高速公路是服務(wù)長距離、大交通量、高速度交通的骨干通道。新建及改擴建高速公路需要涉及《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》等多部法律。共有3個省份，分別是遼寧省、河南省、湖南省將高速公路新建或改擴建單列為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量占比15.8%。

二、綜合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于“投資規(guī)模大”和“建設(shè)難度高”兩個維度間，是“或然邏輯”還是“合取邏輯”，各地有不同的安排。

13個省市使用“合取邏輯”，即收費公路項目需滿足“投資規(guī)模大”的同時，至少滿足1條“建設(shè)難度高”的要求，方可認(rèn)定為“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”項目。具體包括大連市、遼寧省、四川省、甘肅省、江西省、貴州省、河南省、陜西省、湖南省、天津市、寧夏回族自治區(qū)、安徽省、重慶市，數(shù)量占比為68.4%。

6個省市使用“或然邏輯”，即收費公路項目只需要滿足“投資規(guī)模大”或“建設(shè)難度高”之一，即可認(rèn)定為“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”項目。具體包括湖北省、新疆維吾爾自治區(qū)、河北省、海南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省，數(shù)量占比為31.6%。

三、結(jié)語

本研究通過對全國19個省、市、自治區(qū)已發(fā)布的收費公路“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進行系統(tǒng)梳理與比較，本文作為研究第二部分，在“建設(shè)難度高”維度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，得出以下主要結(jié)論：

“建設(shè)難度高”的認(rèn)定具有較強的技術(shù)性與地域性，各省在依據(jù)國家規(guī)范基礎(chǔ)上，廣泛引入反映本地地理與工程特征的指標(biāo)，如西南省份重視橋隧比，西北省份關(guān)注長距離山嶺重丘區(qū)里程，中部及東部地區(qū)則更多將復(fù)雜樞紐立交、特殊結(jié)構(gòu)工程等納入評估體系。這一方面提升了認(rèn)定的科學(xué)性和針對性，另一方面也體現(xiàn)出地方政府在響應(yīng)國家政策的同時，積極結(jié)合本地實際情況進行細(xì)化與創(chuàng)新。

當(dāng)前各地出臺的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不僅是PPP新機制下地方政府進行精細(xì)化、差異化治理的具體實踐，也為市場主體提供了清晰的投資指引，同時成為觀察區(qū)域基建重點與政策導(dǎo)向的重要窗口。

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[3]交通運輸部.公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn):JTGB01-2014[S].北京:人民交通出版社,2014.

[4]交通運輸部.公路橋涵設(shè)計通用規(guī)范:JTGD60-2015[S].北京:人民交通出版社,2015.

[5]交通運輸部.公路隧道設(shè)計規(guī)范:JTG3370.1-2018[S].北京:人民交通出版社,2018.

注：本文的數(shù)據(jù)搜集與圖表整理工作，由張祎、李楊共同參與完成，特此致謝。